Конституции Беларуси — 25 лет. Как работали над текстом и что пошло не так

Как все начиналось

На закате коммунизма в Беларуси действовала Конституция 1978 года. Еще до того как Верховный совет БССР объявил о независимости страны, 22 июня 1990 он создал конституционную комиссию, чтобы написать новый Основной закон. Через месяц формируется ее состав — 61 депутат и 13 экспертов-юристов, пишет tut.by.

— Нас толькі 4−5 дэпутатаў было, хто сапраўды пісаў Канстытуцыю, — вспоминает Валентин Голубев, тогда — один из активных в комиссии депутатов от оппозиции БНФ. Это к нему президент обращался во время последнего «Большого разговора» полтора десятка раз — почти всегда, когда вспоминал про 90-е.

— Калі збіраліся працаваць, мы, маладыя дэмакраты, не давяралі партнаменклатуры і чыноўнікам, яны баяліся нас, не ведалі, што мы можам прапанаваць.

Тогда руководство разделило комиссию на две рабочие группы. По словам Голубева, группы в итоге должны были либо объединиться, если у них не будет серьезных разногласий, либо предложить Верховному совету каждая свой проект.

Первую группу возглавил замглавы Верховного совета Василий Шолодонов, вторую — депутат Виктор Гончар.

Голубев работал в «оппозиционной» группе Гончара. Интересно, что депутат Александр Лукашенко входил в нее же. А заместителем Шолодонова в первой группе стал Григорий Василевич, тогда — заведующий юридическим отделом Верховного совета, а позже — глава Конституционного суда и генеральный прокурор Беларуси.

— Никто из нас не пытался выведать, что делают конкуренты. Конкуренция создала дух соревнования, — говорит Василевич.

На первом совместном заседании в сентябре 1991 года рабочие группы обменялись наработками. По словам Голубева, после обсуждения преамбулы будущей Конституции стало понятно, что большой разницы в подходах двух групп нет. По словам Василевича, у них был практически готовый проект Конституции, в то время как у их конкурентов — лишь общая концепция.

Так или иначе в итоге группы объединились в одну, возглавил ее Василий Шолодонов. Хотя, по словам Голубева, фактическим главой группы стал Василевич, который координировал всю работу.

Чаще всего группа встречалась на несколько часов в зале заседаний президиума Верховного совета. Но несколько раз депутатов и юристов вывозили на две недели в резиденцию в Дроздах.

— Тады мабільнай сувязі не было. Мы там працавалі дзень і ноч, — вспоминает Голубев. — Гэта быў час мазгавога штурму, мы вельмі доўга вызначаліся, Канстытуцыю якой дзяржавы мы будзем ствараць — парламенцкай ці прэзідэнцкай.

— Нас освобождали от основной работы [на время этих выездов], — говорит Василевич. — У нас были хорошие отношения. Даже с оппозиционерами была конструктивная дискуссия. Мы друзьями не стали, но понимали, что делаем одно большое общее дело.

— Мы працавалі як вучоныя — на пачатку падзялілі паміж сабой, хто будзе вывучаць канстытуцыйны лад якой краіны. Я пабачыў, што нам будзе бліжэй канстытуцыя Польшчы, чым, напрыклад, ЗША. На нашу сітуацыю вельмі добра лягла Канстытуцыя Францыі, — рассказал Голубев.

Проект Конституции поделили на блоки и распределили между членами группы.

Как появился президент

Основной спор велся о том, какой будет баланс ветвей власти, а именно — объем полномочий президента. Надо ли его делать только главой государства или еще и главой исполнительной власти?

В работе в разное время было около 10 проектов Конституции с разными ответами на этот вопрос. Один из проектов, подготовленный в 1992 году, вообще не предусматривал поста президента. По словам Голубева, если бы тот вариант был утвержден, Беларусь стала бы парламентской республикой с законодательным органом в 120 человек.

— Кіраўніком дзяржавы намінальным быў бы кіраўнік парламента. А прэм’ер-міністр быў бы кіраўніком выканаўчай улады і вярхоўным галоўнакамандуючым. На ўсе ключавыя пасады прапаноўваў бы людзей урад, а парламент — прызначаў бы. Суддзі прызначаліся парламентам, але безтэрмінова, яны б не залежалі ад улады. Гэта быў цікавы ідэал, я не упэўнены, што Беларусь была тады падрыхтавана да такой дэмакратыі. Шмат залежыць ад людзей, якія б былі абраныя.

При этом Голубев считает, что, если бы эта система действовала, переход к авторитаризму был бы невозможен.

— Абсалютная большасць Вярхоўнага савета не хацела пасаду прэзідэнта, — рассказывает экс-депутат.

Василевич считает иначе. По его словам, к концу 1993 года большинство в парламенте стало склоняться к тому, чтобы президент не только был в Конституции, но и чтобы он стал главой исполнительной власти.

К концу 1993 году за наделение президента более серьезными полномочиями выступила фракция «Беларусь» — депутаты-сторонники премьера Вячеслава Кебича. Он сам планировал возглавить страну.

Василевич вспоминает, как юристы из Совмина настояли на том, чтобы в Конституции была формулировка о том, что президент «принимает меры по защите суверенитета».

— У нас в проекте была эта норма, но было сказано, что президент принимает эти меры «на основе закона». А они возразили: «Зачем «на основе закона»? Просто «принимает меры».

Идею сильного президента поддержали и некоторые оппозиционеры, которых называли «молодыми волками», — Виктор Гончар, Дмитрий Булахов, Виктор Шейман, Александр Лукашенко и другие. У них были свои политические амбиции. Против была партия БНФ. Один из ее депутатов, Сергей Наумчик, назвал Конституцию с президентским постом «бомбой под государство».

В январе 1994-го фракция сторонников Кебича предложила вместо обычного электронного порядка провести голосование по отдельным положениям Конституции по именным бюллетеням. Такая процедура была записана в регламенте Верховного совета, но до тех пор почти не использовалась.

Голосование шло с 24 февраля по 1 марта. За эту неделю на колеблющихся депутатов, которые работали в местных органах власти, активно давило правительство, говорит Голубев.

— У мяне свой бюлетэнь яшчэ застаўся (БНФ отказался голосовать). А некаторых дэпутатаў прымушалі прыйсці ў Савет міністраў і паказаць, за што яны прагаласавалі. Калі б яны не прагаласавалі, яны б пазбавіліся пасад. Да мяне некаторыя з іх прыходзілі, плакалі, расказвалі, што пераступаюць праз сябе.

Бюллетень задавал один вопрос сразу по трем главам Конституции. Принять одну и отклонить другую не было возможности

Григорий Василевич отмечает, что фактов давления не знает, и, по его мнению, без этой процедуры вариант с сильным президентом все равно был бы утвержден.

— Кроме оппозиции, никто массово не возражал против этого. Надо понимать, в каких условиях оказались люди — какая безработица была, инфляция.

В итоге депутаты одобрили включение в Конституцию раздела о президенте в том варианте, в котором его хотело видеть правительство Кебича.

Стресс-тест

В своем первоначальном виде Конституция просуществовала недолго. Конфликт ветвей власти начался уже в 1995 году.

Конституционный суд, который формировался Верховным советом, почти сразу стал активно отменять многие указы президента как неконституционные. Лукашенко в ответ в декабре 1995 года распорядился, чтобы госорганы выполняли его указы вопреки решениям КС.

Конституционный суд в 1994 году

Григорий Василевич тогда уже работал в Конституционном суде и в том составе часто был судьей-диссидентом, выступая против большинства своих коллег. Сегодня он критикует их, а не президента, который вступил в клинч с судебной властью.

— Конечно, с формальной точки зрения решения суда должны исполняться. Но, к великому сожалению, в Конституционный суд пришли люди, которые «поварились» в политике. Им казалось, что Конституционный суд — политическое ристалище.

По словам Василевича, КС начал по своей инициативе возбуждать производства только по актам президента, хотя были основания это сделать и в отношении некоторых законов Верховного совета.

— Это дало повод, чтобы глава государства обвинил Суд в необъективности. Сами создали атмосферу, когда президент ушел в другую, может быть, крайность, и стал придавать своим актам более высокую силу, — добавил Василевич.

В феврале 1996 года Конституционный суд в своем послании обвинил президента в нарушении Конституции и принципа разделения властей.

Как пишет историк Александр Курьянович, с марта 1996 года отношения президента и парламента на какое-то время наладились. Верховный совет поддержал действия Лукашенко по интеграции с Россией, осудил оппозицию за массовые акции протеста весной и одобрил выдвиженцев президента на ключевые посты в правительстве и Нацбанке.

Но потом отношения снова испортились. Летом руководство ВС начало резко критиковать Лукашенко. В конце июня президент переподчинил себе парламентскую «Народную газету». В середине июля в ходе визита в Париж Лукашенко впервые публично заявил, что хочет провести референдум и изменить Конституцию.

В августе 1996 года Лукашенко инициировал референдум, одним из вопросов которого он объявил новую редакцию Конституции с широкими полномочиями президента. Депутаты в ответ назначили главой Центризбиркома к тому времени ярого оппонента Лукашенко Виктора Гончара. Верховный совет предложил свой, альтернативный вариант новой Конституции, по которому Беларусь становилась бы парламентской республикой.

КС решил, что референдум по главному, конституционному вопросу может быть только рекомендательным. Президент же своим указом объявил его обязательным. Конфликт между ветвями власти подходил к кульминации.

Досрочное голосование началось еще до опубликования президентского проекта Конституции. Гончар за две недели до планируемого референдума объявил, что не утвердит его результаты из-за нарушений. Тогда Лукашенко издал указ об отстранении главы ЦИК от должности и назначил на его место Лидию Ермошину. Силовики не пустили Гончара в свой кабинет.

Гончар объявляет о нарушениях в проведении референдума 1996 года

Конституция не давала Лукашенко полномочий увольнять главу ЦИК, это было правом парламента. Президент сослался на статью 100 Конституции, которая позволяла ему «применять меры для обеспечения национальной безопасности и суверенитета» страны. По иронии это как раз та статья, на формулировке которой настояло правительство тремя годами ранее, чтобы усилить позиции президента для метившего на этот пост премьер-министра Кебича.

Но Верховный совет не сдавался. Прежде идеологические противники — коммунисты, аграрии и демократы — объединились, чтобы начать процедуру импичмента. Они собрали 76 подписей (при необходимых 70) и передали их в Конституционный суд. Тот начал производство по делу.

21 ноября в Минск прилетела делегация посредников из числа высших должностных лиц РФ во главе с премьером Виктором Черномырдиным. Ночью с 21 на 22 ноября они встретились с конфликтующими сторонами. Президент, спикер парламента и председатель Конституционного суда подписали соглашение о выходе из кризиса и конституционной реформе.

Лукашенко по соглашению должен был оставить референдум рекомендательным, Верховный совет — отозвать заявление об импичменте. Но после того как российские посредники уехали, в парламенте не утвердили соглашение. Причем за него не голосовали сторонники президента из фракции «Согласие». Тогда Лукашенко вновь объявил референдум обязательным.

По официальным данным, президентский вариант Конституции победил на голосовании. Оппозиция обвиняла власть в фальсификациях и нарушениях. Конституционный суд прекратил дело об импичменте, потому что некоторые депутаты уже отозвали свои подписи, и их не набиралось 70. Верховный совет был распущен, вместо него возникло двухпалатное Национальное собрание.

В интервью за день до своей отставки глава Конституционного суда Валерий Тихиня призвал не драматизировать ситуацию и выразил уверенность, что белорусы как мудрый народ не допустят диктатуры в стране.

Был ли шанс?

Несмотря на введение в Конституцию 1994 года президента как главы исполнительной власти, парламент все равно был сильнее, отмечает Голубев.

— Па праўдзе сказаць, калі паставіць сябе на месца таго чалавека, які стаў прэзідэнтам, няпэўнасцяў [у Канстытуцыі] было вельмі многа. Проста я б іншым чынам спрабаваў унесці змены. Але незбалансаванасць была.

Василевич считает, что конфликт президента и парламента не был неизбежен.

— Я с уважением отношусь к депутатам Верховного совета. Но парламент до 1994 года привык к тому, что он монополист на власть.

По мнению Василевича, парламент посягал на полномочия президента, когда, например, вводил законы и международные договоры в действие своими постановлениями. «То есть перетягивал одеяло на себя», — отметил бывший глава Конституционного суда.

На вопрос, почему Основной закон 1994 года не смог выдержать этот стресс-тест, Василевич отвечает, что сама по себе Конституция не может себя защитить.

Митинг накануне референдума 1996 года

— Если воля какого-то субъекта — народа, парламента — будет иной, то и Конституция будет иной. Текст Конституции был оптимальным и настраивал ветви власти на сотрудничество.

— Исполнительная и законодательная власть конфликтуют много где, но не везде происходило то, что у нас в 1996-м, — возражаем мы.

— То, что произошло у нас в 1996-м, лучше, чем то, что произошло в России в 1993-м (вооруженные столкновения в Москве и разгон парламента после конфликта с президентом Ельциным). Или возьмите Молдову, где президент совсем слабый, не может влиять на ситуацию, миллиард долларов выводится из бюджета (речь о банковском скандале 2014 года).

Валентин Голубев же считает, что конфликта президента и парламента было не избежать.

— Мы яшчэ ня ведалі, хто будзе прэзідэнтам, але баючыся каб прэзідэнт не стаў дыктатарам, мы далі значныя паўнамоцтвы Вярхоўнаму савету. Любое самастойнае дзеянне прэзідэнта без Вярхоўнага савета магло быць расцэнена як парушэнне Канстытуцыі, і прэзідэнта можна было б выклікаць і сказаць: «Хлопчык, ты не так сябе паводзіш». Я тады па-іншаму думаў, але зараз я лічу, што гэта быў перабор.

Несмотря на то, что президенту дали немалые полномочия по контролю над исполнительной властью (Лукашенко даже сначала называл их «царскими»), у него не было возможности как-то воздействовать на парламент. А Верховный совет мог отправить президента в отставку.

Голубев считает, что, если бы конституционной комиссии дали еще несколько месяцев в 1994 году, они бы сделали более сбалансированный Основной закон, но и это вряд ли бы предотвратило конфликт.

— У Аляксандра Рыгоравіча і яго блізкіх сяброў, як я разумею, вельмі хутка ўзнікла ідэя ператварэння рэспублікі ў прэзідэнцкую. Атрымалася, што моцны парламент ператварыўся ў калектыўную апазіцыю прэзідэнту. І любое законнае абмежаванне яго [ўлады] успрымалася ім як выступ асабіста супраць яго. Спрычыніліся недасканаласці Канстытуцыі і асабістыя якасці прэзідэнта.

Чем сегодняшняя Конституция отличается от первой версии

В 1996 году президент получил право распускать парламент, в то время как процедура импичмента главы государства усложнилась. Президент получил полномочия назначать референдумы, а также — высших должностных лиц в стране: генпрокурора, главу и членов правления Нацбанка, половину состава и председателя ЦИК, Конституционного суда, весь состав и председателей Верховного и Высшего хозяйственного судов. Президент больше не обязан был согласовывать с парламентом назначение ключевых министров (обороны, внутренних дел, финансов, иностранных дел и т.д.).

Из-под контроля местных Советов были выведены местные исполкомы, которые стали частью вертикали, напрямую подчиненной президенту.

Президент также получил право издавать декреты и указы, которые при противоречии с законом становятся выше его по юридической силе.

В Основном законе появился пункт о возможности ограничения права на информацию «в целях защиты чести, достоинства, личной и семейной жизни граждан и полного осуществления ими своих прав».

Из Конституции убрали запрет на установление каких-то преимуществ или ограничений для отдельных религий. Вместо этого государство получило право строить отношения с религиозными организациями с учетом «их влияния на формирование духовных, культурных и государственных традиций белорусского народа».

В Конституцию ввели право на «достойный уровень жизни». Женщин уравняли в правах с мужчинами, а молодежи гарантировали право на духовное, нравственное и физическое развитие. Государство взяло на себя обязанность гарантировать возврат вкладов и сбережений граждан, а также — обеспечить бесплатным жильем нуждающихся.

В 2004 году Александр Лукашенко инициировал еще один референдум по изменению Конституции. По его итогам из Основного закона исключили ограничение на два срока для президента.